贵州省黎平县尚重镇“百牛同耕”闹梯田。杨晓海摄/光明图片
市民在河北省邢台市隆尧县唐尧公园游玩。新华社发
陕西省汉中市洋县风景如画。新华社发
【经济界面】
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效。
我国推进县城建设的背景和意义是什么？不同类型县城的发展方向是什么？如何建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城？
1.农民进城仍是大趋势
“下班后，我喜欢拍点短视频，记录自己的健身时光。”来自安徽农村的小伙子王博，大学毕业后回到老家所在的县城，在一所学校找到了工作。在王博看来，与大城市相比，县城虽然没有那么多的就业机会，教育、医疗等水平也有限，但有着大城市所不具备的优势，生活在县城，幸福感也很强。
“说实话，我现在过得平淡而充实，并不羡慕生活在大城市里的朋友，我的很多高中同学也在县城定居了。”王博说，不只是同学，村里的一些亲戚朋友也在县城买了房，有的还租赁门店，做起了生意。
放眼全国，这样的故事比比皆是。
“县城及县级市城区在我国经济社会发展中的地位十分重要。”中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力说，从数量看，2021年底我国有1866个县及县级市，占全国县级行政区划数量的65%左右，约为地级及以上城市市辖区数量的2倍。从人口看，2021年县城及县级市城区人口约2.5亿人，占全国城镇常住人口近30%。
高国力认为，当前，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，但随着城镇化将从快速发展后期逐步转入平台发展期，一些县城随着人口流入会不断壮大，一些县城保持大体稳定，也会有一些县城面临人口减少。
习近平经济思想研究中心主任史育龙介绍，改革开放以来，在快速城镇化进程中，受制于基础设施、公共服务和产业就业支撑不足等因素，县城发展水平与大中城市相比仍有较大差距。当前，县城建设及产业发展状况，难以支撑农民就近城镇化，也难以为城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供服务保障。
“在今后一定时期内，农民进城仍是大趋势。”史育龙说，我国现有的5亿农村人口大部分居住在县域内的乡村地区。作为县域中心的县城，是沟通联系城乡的桥梁纽带，是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。
国家发展改革委规划司有关负责人表示，县城是我国城镇体系的重要组成部分。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局；有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，辐射带动乡村发展和农业农村现代化，强化县城与邻近城市衔接配合。
“现阶段县城投资消费与城市差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的二分之一左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的三分之二左右。”该负责人说，推进县城建设，有利于开拓新的投资消费空间。
2.增强县城综合承载能力
推进县乡村（户）道路连通、城乡客运一体化，加快改造建成年代较早、失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的住宅小区，推进县级医院（含中医院），推进义务教育学校扩容增位，扩大普惠养老床位供给，发展普惠性托育服务，根据需要完善公共图书馆、文化馆、博物馆等场馆功能……
《意见》提出的一系列任务举措，聚焦县城短板弱项，将进一步增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
国家发展改革委政研室副主任、新闻发言人孟玮介绍，推进县城建设的根本出发点是增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要；重点任务是抓好产业、市政设施、公共服务、环境基础设施等方面建设，促进县乡村功能衔接互补。
“产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。”孟玮表示，要推进县城产业配套设施提质增效，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收，带动县域经济高质量发展。要推进县城公共服务设施提标扩面，保障居民获得普惠共享的基本公共服务。推进县城环境基础设施提级扩能，建立历史文化保护传承体系，更好满足居民文化和生态等需要。
国家发展改革委营商环境发展促进中心副主任王大伟认为，要统筹市政设施“硬件”和公共服务“软件”建设，突出高效实用原则，缩小县城与大中城市设施和服务差距，夯实县城运行基础，提升县城居民幸福感。
“要创新县城辐射带动乡村的模式和方式，让县城建设发展的成果惠及县域。”王大伟说，要因地制宜推动城乡基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖。强化道路建设和交通服务一体化，完善连接城乡的冷链物流，带动农产品进城和消费品下乡，以需求为导向推动通信网络和千兆光网等新型基础设施向农村延伸。通过建设医疗卫生共同体、教育联合体等方式，实现县域基本公共服务均等化。
3.因地制宜补齐短板弱项
《意见》强调，坚持“一县一策”，以县城为主，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇，科学编制和完善建设方案，按照“缺什么补什么”原则，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目重复建设。
“我国县城数量大、类型多，发展路径各不相同。”孟玮说，在探索县城特色发展道路过程中，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。
孟玮表示，位于城市群和都市圈范围内的县城容易接受大城市辐射带动，人口集聚能力强，具有较大发展潜力。要支持这类县城融入邻近大城市建设发展，成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。另外，要积极培育专业功能县城。比如，支持具有较好资源禀赋、产业基础、交通条件的县城培育发展特色经济和支柱产业，发展成为先进制造、文化旅游等专业功能县城。
“位于农产品主产区内的县，耕地较多、农业发展条件较好，以提供农产品为主体功能。”高国力说，要推动这类县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口。同时，要推动重点生态功能区县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源。
此外，高国力表示，要客观理性认识到一些县城常住人口正在减少的现实，防止人口流失县城盲目建设。要引导人口流失县城转型发展。结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。
